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Interviews

Durch wenige ÖPP-Anbieter werden sich Oligopole herausbilden

Wolfgang Hörnig

Wolfgang Hörnig (Foto: ADAM HÖRNIG GmbH & Co. KG)

Wenn es um ÖPP geht, weiß Dipl.-Ing. Wolfgang Hörnig, Geschäftsführender Gesellschafter der ADAM HÖRNIG Baugesellschaft mbH & Co. KG, wovon er redet. Der gebürtige Aschaffenburger führt das Unternehmen seines Vaters seit 1996, baute eine Niederlassung des Unternehmens in Weimar auf und hat bereits mehrere ÖPP-Projekte realisiert. Mit Wolfgang Hörnig als einem der prononciertesten ÖPP-Kritiker im Lande sprach momentum über das Für und Wider eines der baupolitisch derzeit umstrittensten Themen.


momentum: Warum wird ÖPP mit verkürzter Projektdauer und mit höherer Qualität in Verbindung gebracht?

Hörnig: Das sind von den Befürwortern ständig wiederholte Behauptungen, um die ÖPP-Beschaffungsvariante schön zu reden, die aber jeder Grundlage entbehren.

Der größere Zeitbedarf war in der Vergangenheit lediglich auf die schleppende Mittelbereitstellung der Haushaltsfinanzierung zurückzuführen. Je nach Haushaltslage gab es die Mittel mal schneller, mal wurden sie ausgesetzt. Außerdem mussten nicht verwendete Mittel am Jahresende zurückgegeben werden. Projektverzögerungen sind nicht auf technisch bedingte Produktionszeiten zurückzuführen, sondern allein auf die stotternde Finanzierung. Der Unternehmer baut immer so schnell er kann, denn Zeit kostet auch ihn Geld. Im Klartext heißt das: Werden ausreichend Mittel z. B. durch eine Finanzierungsgesellschaft den Straßenbauverwaltungen der Länder projektbezogen, also überjährig, zur Verfügung gestellt, so wird die gleiche Projektdauer erzielt. Auch im Blick auf die Qualität bietet ÖPP keine Verbesserung.

Die Qualität der Bauleistung wird durch die Planung, die Leistungsbeschreibung, die Normen und die sonstigen technischen Regelwerke bestimmt und nicht durch die Beschaffungsvariante. D. h., dass der Besteller also die Straßenbauverwaltung die Qualitäten festlegt und bei der Bauwerksabnahme deren Einhaltung überprüft. Außerdem legt die Rechtsprechung mit dem Grundsatz „nach den anerkannten Regeln der Technik“ die Messlatte zum aktuellen Stand der Technik sehr hoch. Der wird regelmäßig eingehalten.

Sollten jedoch einige der Meinung sein, der Bauunternehmer würde bei ÖPP nachhaltiger bauen, da er die lange Bauwerkserhaltung und Bewirtschaftungsdauer im Auge hat, so muss er sich entgegen halten lassen, dass der Auftraggeber den höchsten Standard auch ausschreiben kann, also lebenszyklusorientiert.

 

Talbrücke Lützelbach

Talbrücke Lützelbach (Foto: ADAM HÖRNIG Baugesellschaft mbH & Co. KG)

Ihr Unternehmen hat bereits drei Brückenprojekte in ÖPP realisiert, trotzdem zählen Sie zu den ÖPP-Gegnern. Wie hängt das zusammen?

Die Öffentlich-Private-Partnerschaft im Verkehrswegebau verwendet den Oberbegriff ÖPP für ganz unterschiedliche Finanzierungsvarianten. Unterschiede bestehen auch in der Projektgröße, die zwischen ca. 10 Mio. und einer Mrd. € schwankt.

Bei den von uns realisierten ÖPP-Projekten handelt es sich um Modelle in der Größenordnung von 10 bis 20 Mio. €. Die Finanzierung wird nach Beendigung der Bauphase in 10 Jahresraten an die finanzierende Bank zurückgezahlt. Die Bauleistung wird bei dieser Variante ständig gemäß dem Baufortschritt gemessen und testiert, so dass die Bank ihr geringes Risiko mit einem geringen Zinssatz anbieten kann.

Die Brücke wird mit einem Funktionsbauvertrag gebaut und 25 Jahre instandgehalten. Die Bewirtschaftung ist nicht Gegenstand der Vertragsleitungen des Bauunternehmers, sondern obliegt dem Eigentümer der Brücke. Der Bauunternehmer kümmert sich ausschließlich um den Bauwerkserhalt, also um eine Sache, von der er auch etwas versteht!

Anders sieht es bei den geplanten Milliarden-Projekten mit dem Verfügbarkeitsmodell aus. Hier werden die stark erhöhten Risiken in die gleichwohl sehr hohen Zinsen eingepreist, man spricht von 4 bis 10 %. Die Risiken aus der Bewirtschaftung sind ebenso vom Konzessionär zu tragen.

Talbrücke Schormecke

Talbrücke Schormecke (Foto: ADAM HÖRNIG Baugesellschaft mbH & Co. KG)

Volumen und Risiken sind bei Milliarden-Projekten für den Mittelstand zu groß. Der Unternehmer muss ca. 30 % der Projektkosten in Form von Eigenkapital bereitstellen. Diese finanziellen Mittel fehlen ihm dann für die Finanzierung seiner normalen operativen Geschäfte. Außerdem müssen hohe sechsstellige Beträge in die Angebotserstellung investiert werden, die nicht vergütet werden.

 


In Ihrer Beurteilung des Verhältnisses zwischen haushaltsfinanziertem und ÖPP-finanzierten Bundesfernstraßenbau beziehen Sie sich auf den Begriff „Schattenhaushalt“. Warum?

In der Vergangenheit wurden die Bundesfernstraßen also Autobahnen und Bundestraßen rein aus dem Bundeshaushalt (ca. 300 Mrd. €) finanziert. Parallel dazu soll nun über private Geldgeber ein Teil der Autobahnen im Format der ÖPP-Projekte finanziert werden. Diese Geldmittel werden über lange Zeiträume von bis zu 30 Jahren steuer- oder mautfinanziert an die privaten Geldgeber mit hohen Zinsen zurückgezahlt. Es handelt sich daher um eine Art Schattenhaushalt, da diese Mittel nicht aus dem laufenden Bundeshaushalt entnommen werden müssen, sondern zusätzlich ausgegeben werden können. Allerdings sind die Zinsen, die der Steuerzahler über die Projektlaufzeit also 25 bis 30 Jahre zu zahlen hat, weitaus höher als die üblichen Zinsen der Kreditfinanzierung der öffentlichen Hand. Das Verhältnis liegt bei momentan ca. 0,5 % der öffentlichen Hand bis 4,0 + x % der privaten Geldgeber.

 

Froschgrundseebrücke

Froschgrundseebrücke (Foto: ADAM HÖRNIG Baugesellschaft mbH & Co. KG)

Wie stellen sich Ihnen die Nachteile des Verfügbarkeitsmodells dar?

Das Verfügbarkeitsmodell nimmt, wie der Name schon sagt, den Konzessionär noch stärker in die Pflicht. Er übernimmt das Risiko der Verfügbarkeit aller Fahrspuren der Autobahn.

Zunächst obliegt dem privaten Betreiber die Bereitstellungsverpflichtung des Fahrweges ungeachtet der Einflüsse, die durch ihn oder andere zu vertretende Umstände eingetreten sind. Bei Nichtverfügbarkeit einzelner Fahrspuren wird der Betreiber mit Strafzahlungen – sogenannten Pönalen – belegt. Hier soll man Risiken übernehmen, deren Ursache und Kosten bei Vertragsabschluss unbekannt sind!

Zudem kann man gemäß dem Verursacherprinzip nicht alle Schäden oder Mängel, die auftreten können, einem Verursacher zuordnen. Diese Sachverhalte werden dann später die Gerichte und Scharen von Gutachtern und Rechtsanwälten in langwierigen Streitigkeiten beschäftigen. Solche Risiken kann der Mittelstand nicht übernehmen, es sei denn er riskiert die eigene Existenz.


Wie gehen dem Mittelstand nach Ihrer Auffassung ganze Märkte im Fernstraßenbau verloren?

Kein vernünftiger Inhaber eines Unternehmens kann seine Mitarbeiter und Gesellschafter solch hohen, nicht kalkulierbaren Risiken aussetzen, wie die Finanzierung und die Bewirtschaftung der Autobahnen. Er kann also an diesen Ausschreibungen nicht teilnehmen. Das bedeutet jedoch, dass ein Abschnitt von ca. 70 km Autobahnstrecke je ÖPP-Projekt für ihn für 25 bis 35 Jahre vom Markt genommen wird. Er kann dort keine Aufträge direkt erhalten, sondern bestenfalls als Nachunternehmer arbeiten. Mit der Ausbreitung dieser Beschaffungsvariante im Verkehrswegebau, der Instandhaltung und der Bewirtschaftung wird der mittelständische Hauptunternehmer im Infrastruktursektor verschwinden. Mit dem Mittelstand verschwindet dann auch der breite Wettbewerb, der die Preise für den Steuerzahler bislang erträglich gehalten hat.


Fach-, Entscheidungs- und Kontrollkompetenz gehen dem Staat im Zuge von ÖPP allmählich verloren. Sehen Sie darin eine Notwendigkeit?

Ja, natürlich bedarf es der Fachkompetenz des Auftraggebers, sprich der Straßenbauverwaltung, also des Sachwalters des Steuerzahlers. Nur wer über Fachkompetenz verfügt, ist auch imstande Entscheidungs- und Kontrollkompetenz auszuüben. Es ist ein Trugschluss zu glauben, dass sich diese Fähigkeiten extern beschaffen lassen. Über externe Beschaffung lassen sich Überkapazitäten, die benötigt werden abfedern, aber sie ersetzen keineswegs die Kernkompetenz. Gerade derjenige, der Dienstleistungen und Werkleistungen auslagert, muss über das fachliche Wissen verfügen, damit er die Kontrolle über alle beteiligten Planer, Projektsteurer und Baufirmen ausüben kann.

Scherkondetalbrücke

Scherkondetalbrücke

Die hoheitlichen Aufgaben der Grundversorgung wie Bau, Instandhaltung und Bewirtschaftung des Verkehrswegenetzes müssen unbedingt in der Hand der öffentliche Verwaltung bleiben. Übrigens: auch bei der Beschaffungsvariante ÖPP benötigt die Straßenbauverwaltung diese Kontrollkompetenz.

 


Was bedeutet das ÖPP-Finanzierungsmodell für künftige Generationen?

Das ÖPP-Finanzierungsmodell zielt ja gerade darauf ab, den laufenden Bundeshaushalt nicht zu belasten. Stattdessen müssen zukünftige Generationen über eine Laufzeit von 25 bis 35 Jahre überhöhte Zinsen bezahlen. Das ist ein volkswirtschaftliches Problem, da die Generation unserer Kinder zukünftig schon durch die Finanzierung unseres Renten- und Gesundheitssystems überbelastet wird. Auch der Bundesrechnungshof hat aus Kostengründen diesem ÖPP Finanzierungsmodell eine Absage erteilt.

Durch wenige ÖPP-Anbieter werden sich Oligopole herausbilden, der breite Wettbewerb des deutschen Mittelstandes geht verloren, die Projekte werden teurer und liegen am Ende in den Händen weniger ausländischer Konzerne.

 

Wolfgang Hörnig im momentum-Interview

Wolfgang Hörnig im momentum-Interview (Foto: ADAM HÖRNIG Baugesellschaft mbH & Co. KG)

Wie können Bauunternehmen mit den Risiken umgehen, die sich mittel- und langfristig aus der ÖPP-Finanzierung ergeben?

Die Unwägbarkeiten und Gefahren sind so groß, dass es ratsam ist, sich nicht zu beteiligen. Wenn doch, sollte man selbstständige Gesellschaften errichten, die keine Verbindung zum Bauunternehmen haben. Eine Beteiligung in großem Ausmaß ist nicht möglich, man muss sich immer mit einer Minderheitsbeteiligung begnügen mit allen negativen Auswirkungen.

Die mittelständisch geprägte deutsche Bauwirtschaft kann sich auf Dauer nicht mehr als Hauptunternehmer betätigen, sondern muss sich mit der Nachunternehmerrolle begnügen – schlimmstenfalls am Ende als reiner Lohndienstleister ohne die Wertschöpfung aus der Materialbeschaffung.


Warum wird in Frankreich bereits darüber nachgedacht, die Fernstraßenbau-Finanzierung wieder an den Staat zurück zu geben?

Die vertraglichen Regelungen in Frankreich zwischen öffentlicher Hand und den privaten Betreibern sind dort so vorteilhaft für die Privaten, dass sich nun die öffentliche Seite Gedanken macht, die Privatisierung wieder zurück zu führen. Hier hat wohl durch einseitige Vertragsgestaltung die falsche Seite gewonnen.

Talbrücke Münchholzhausen

Talbrücke Münchholzhausen (Foto: ADAM HÖRNIG Baugesellschaft mbH & Co. KG)

In Deutschland würde das durch die Risikoverschiebung zu Lasten der privaten Seite anders aussehen. Aber welch Geisteshaltung steckt dahinter, wenn es am Ende einen Gewinner und einen Verlierer gibt. Sollten die ÖPP-Verträge in der derzeitigen Form abgeschlossen werden, wäre das auf Dauer das Ende einer fairen, ausgewogenen Risikoverteilung, die unsere Väter in der jungen Bundesrepublik eingeführt haben.


Wie sähe eine eigens für den Bundesfernstraßenbau zu gründende Gesellschaft aus und welche Probleme der bisherigen ÖPP-Modelle könnte sie lösen?

Die Lösung bestünde darin, eine öffentlich rechtliche Gesellschaft einzusetzen, die aus drei Quellen gespeist wird: erstens nutzerfinanziert aus den Mauteinnahmen, zweitens aus wenigen Haushaltsmitteln des Bundes, um Schwankungen aus den Mauteinnahmen auszugleichen und drittens aus privaten Mitteln z. B. von Pensionskassen und Versicherungen.

Diese Gesellschaft könnte die Bundesfernstraßen finanzieren, indem sie den Bundesländern die Mittel überjährig projektbezogen zur Verfügung stellt und damit den Bundeshaushalt entlastet. Eine daraus folgende Verstetigung der Ausgaben würde eine vernünftige Personal- und Investitionsplanung der Bauwirtschaft und der Bauverwaltung nach sich ziehen.

Die Risiken aus dem Bau hätten keinen Einfluss auf die Finanzierungsgesellschaft mehr, die privaten Geldgeber müssten daher keine Bau- und Ausfallrisiken in die Zinsen einpreisen, die sehr günstig angeboten werden könnten. Die Bundesländer könnten wie bisher mit ihren Bauverwaltungen die Projekte bauen, aber schneller, da die Finanzmittel projektbezogen zu Verfügung stünden. Die Bewirtschafter der Teilstrecken wären wie bisher die Autobahnmeistereien. Die Finanzierungsgesellschaft würde nur finanzieren, der Bau und die Bewirtschaftung lägen wie bisher in den Händen der Länder.

 

 

 

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Datum 22. Januar 2016
Autor Burkhard Talebitari
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